《北京市公路条例》已于2007年10月1日起开始施行。《条例》虽属地方法规，但其独特的立法方式、特殊的地理位置以及对公路立法的创新意义，引起社会的普遍关注。为此，本报特邀北京市路政局局长姜帆、法律专家张柱庭教授就大家感兴趣的问题进行了深入探讨。 记者：我们注意到《北京市公路条例》的立法方式很特别：人大全程指导、政府起草草案、专家咨询论证、群众广泛参与。由市人大、市政府法制办、市交委、市路政局、科研院校等单位组成立法工作机构，全面普查、认真分析、专题论证、开门立法、反复研究。在这个过程里面大家关注的焦点主要有哪些？

局长：主要是公路的性质、《条例》的适用范围、公路的管理主体是谁、养路费征稽要不要写、收费公路和农村公路中的有关问题等。

专家：这些问题有的是社会普遍关注的，有的是行业内一直有争议没有很好解决的。这次在起草《条例》时，市人大明确要求，现有上位法、行政法规内容最好不重复，需要重复的不能超过30%。

记者：我们注意到《条例》有许多创新，但创新是否容易让人产生“创设”法规的嫌疑呢？有人认为地方法规与上位法抵触。

专家：《立法法》要求，下位法不能和上位法抵触，要回答这个问题，首先要弄清楚什么是抵触？按照《行政处罚法》的要求，不能发明新处罚种类、行为、幅度；按《行政许可法》规定，不能发明新项目、增加新条件。在不违反这些规则的情况下，应当允许创新。

记者：《公路法》中规定了国、省、县乡四级公路，没有对村道作出规定。《条例》中出现了村道的规定，这样“创设”算不算抵触呢？

局长：北京市农村公路发展速度惊人，仅村道2006年就达到5576公里，占全市公路总里程的27%，这些村道的管理亟待规范和法制保障。乡（镇）人民政府已经成立了153个乡公路管理站，有4200多名农民工走上养护工的岗位，财政资金投入从原来每年的八九千万元到现在的四五亿元，这些都需要法律来确定他们的地位。

专家：农村公路是政策术语，不是法律术语。农村公路包括乡道、村道。《公路法》中关于乡道有一个原则性的条文规定，村道则没有规定。抵触不抵触看怎么理解。抵触是不一致，没有规定就无所谓不一致。因为没有规定，地方法规需要延伸使之具体化。但如何写，《条例》的处理方法是用了一章作为特别规定，仅适用于乡道、村道。明确规定政府要把乡、村道路建设资金列入政府财政预算，养护资金政府保障。因为乡道是公益性基础设施而且不具备市场化运作的条件，政府有义务给广大农民提供这一公共产品服务。

记者：听说关于公路性质的争论也很大。《公路法》中规定公路是基础设施。条例加了“公益性”基础设施三个字，一种观点认为，收费公路已将公路变成了经营的商品，不再具有了公益性质；另一种观点坚决主张写公益性，目的是废除收费公路。

专家：《公路法》并没有回答公路的性质，只是说公路受国家保护并未说为什么受保护。公路作为公益性基础设施，从理论上讲应当全部由政府无偿提供，这是方向。收费公路是现阶段政府财力有限的情况下，为加快公路建设不得已而采取的一种方法。《条例》明确规定，公路是公益性基础设施，依据有三点：一是随着《物权法》的实施，对财产的保护趋于平等保护，但允许对涉及公共利益的事项，实施一些特殊制度。如征用土地，只有因为公共利益才能强制性征用，其他都要用协商方式解决。这样规定有利于保证公路规划的实施；二是国务院《关于投资体制改革的规定》中明确，公益性和经营性并不冲突。就像老百姓享受水、电、燃气等公共产品要交费一样。三是收费公路的经营者并不享有公路的所有权，仅享有收益权。这些都不影响公路的公益性属性。

记者：长期以来，对管理公路的机构是由交通主管部门授权还是委托管理公路一直争论不休，作法也各异。北京选择的是“授权”。

专家：争论的原因主要是人们对《公路法》第８条“交通主管部门可以决定公路管理机构行使公路的行政管理职责”的规定理解差异较大。《条例》明确授权路